《国家生态环境保护“十三五”规划》目前已经形成初稿,并经2016年全国环境保护工作会议讨论。“十三五”既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期,也是负重前行的攻坚期。与以往的规划相比,环保“十三五”规划从边界到内容将有哪些变化和调整?如何看待这个即将出台的新规划?本期,《生态》版特约环境保护部环境规划院副院长吴舜泽加以阐释。
环境质量有所改善但问题交织
近年来我国污染治理力度前所未有,进程加速推进,总体处于环境质量有所改善但问题交织的战略相持期,表现为四大特征:
容量超载
我国污染物排放逼近或者超过承载,这是我国资源环境国情的重大判断。在长期粗放发展模式下,随着快速工业化和城镇化,污染物排放增长快、总量大。另外,近年来因生态空间压缩破碎、气象自然等因素导致承载能力总体下降,时空波动加大。分子增加、分母减少导致的容量超载国情短期内不会根本扭转,相应地生态环境系统脆弱性、风险性明显加大,必须过容量“紧日子”、应对硬约束。
质量仍差
2015年,全国338个地级及以上城市PM2.5浓度为50微克/立方米,仅76个城市年均值达标。与发达国家标准相比,我国环境质量仍然很差,生态环境成为社会需求强烈的稀缺产品。理论上,要确立提供生态产品属于发展内涵、生态产品具有产权与价值;实践上,要主动适应随着经济社会发展水平提高,社会公众诉求明显提升的“新常态”,环境质量改善成为全面小康社会难度最大但必须采取综合措施确保完成的任务。
稳中趋好
主要污染物减排成效明显,部分地区环境质量有所改善。全国好Ⅲ类水体由1994年的24.9%上升至64.5%,劣V类水体由1999年的37.1%下降至8.8%,大江大河水质改善力度非常大;酸雨面积恢复到20世纪90年代水平,空气质量改善初见成效。但环境改善的幅度与老百姓的需求有较大差距,甚至与感受有反差,这有认知方式、方法问题,也有环境监测点位关注国家生态环境“大系统”与群众关注身边生活质量“小问题”之间“错位”导致的客观现实。
区域分异
我国区域间工业化进程、资源能源消耗、环境禀赋、污染排放强度差异大,不同区域、流域和城市环境问题分化,质量改善步伐不可能“齐步走”、同步达标,全国960万平方公里不能靠“一招鲜”或一个“方程式”来解决,全国统一性的总量控制方略要更加服从、服务于不同区域差异化环境问题的解决,必须制定、实施更加精细化的环境管理政策。
辩证认识“十三五”生态环境目标
要应对工业化城镇化发展、资源能源消耗、社会发展等新变化、新转折,需要从四个方面准确把握、深刻分析、辩证认识未来生态环境目标:
国际对比
我国在较低经济发展水平下解决更为复杂的环境问题,经济水平、能源结构、产业结构与发达国家相比具有本质区别。我国能源结构中的“高煤”特征短期改变难,煤占比长期在2/3左右,劣质煤、散烧煤影响大;而美国历史同期仅为19%,欧洲为30%。我国提出实行PM2.5控制的2012年,人均GDP约5400美元;而美国实行PM2.5控制的1996年,人均GDP28000美元左右。因此,要正视因资源环境禀赋、能源结构、产业结构等不同而造成的环境改善历程差异。
全面小康
全面建成小康社会的核心要求是环境质量改善。一方面,全面小康是底线型标准,非达标标准或全国总体评价标准。重点应在“兜底”“补短板”,需要将问题控制在较低、社会能接受的水平,但实际上全国不少区域质量目标应高于此。另一方面,老百姓更关心的是环境改善结果而非过程。相对于大江大河,老百姓更关注身边环境问题,如小河小汊黑臭、灰霾控制、安全饮水等。因此,要响应群众呼声,将环境改善的视角和侧重点做相应调整,大小并重、提高针对性。
总体改善
相比于以往的定性表述,十八届五中全会提出要实现“生态环境质量总体改善”目标,是指全国尺度、大范围、多要素环境质量改善程度会有一个质变。从稳中趋好变为总体性改善,需要未来五年做艰巨的努力。特别是老百姓对环境质量改善的认可度要明显加大,需要建立信息公开和社会共治的环境治理新体系,并采取多重措施,实现重污染天气“降频削峰”,显著降低灰霾对年均浓度的“拉升”和公众心理的“冲击”。
质量核心
十八届五中全会首次提出将PM2.5等环境质量指标纳入约束性控制,这是一个重大信号。从过去十年单一的主要污染物排放总量约束,到“十三五”期间新增环境质量指标约束,标志着环境保护阶段和治理要求发生战略性转变。把环境质量作为约束性指标和环保工作的核心,是问题导向的结果,符合公众需求,也符合环保发展规律。在国际对比不乐观的情况下,要让公众认同全面小康和总体改善,必须在久久为功的同时,把握阶段性战略重点,在“十三五”期间打好若干彰显力度和成效的攻坚战,解决大气、水、土壤三大领域若干“刺儿头”性问题,增加绿色产品有效供给。
将改革蓝图具体化为施工图
要瞄准问题,突出重点,转变方式,将顶层设计和改革蓝图具体化为施工图,把以环境质量为核心的“十三五”生态环保规划谋划好,任务部署好。
以三大行动计划为核心,做深做细做实环境质量管理。稳步推进全国生态环境监测网络建设,实行国家考核、国家监测的事权财权重大调整,积极推动环保督政巡视,实施生态环保党政同责……这些制度改革使全面环境质量管理具有前所未有的坚实基础。“十三五”生态环保规划将空气质量改善目标要求分解到338个城市,水环境质量目标分解到1900个控制单元,各地方都能对号入座、认领任务要求,实施绩效考核和责任追究,切切实实把大气、土壤与水三大污染防治行动计划变成一个操作性强的“施工图”。
加大环境治理力度,提高治污成效。十八届五中全会倡导绿色富国、绿色惠民,要求在实现绿色化底线要求的同时,推动形成“绿色即发展”的内生机制。要做硬空间、红线、准入等环境宏观调整,增量生态化改造和绿色新增长点培育并重,资源能源消耗控制与治污减排同步,在治标的同时加大治本力度。同时,环境治理要“稳、准、狠”。这个“准”字特别重要,由地方根据差异化环境问题提出针对性、有效性措施,实施多污染物协同控制,让一部分区域率先达标,其他区域明显改善。
重构环境治理基础制度和机制。以改善环境质量为核心,就要实行最严格的环境保护制度。两条制度链条很重要,其一是督政体系。我国长期存在保护弱、发展强,或者一拨人搞发展、一拨人搞保护,这种负向激励制度不利于加快补齐生态环境短板。要发挥机制体制优势,抓好“关键少数”,实行发展与保护“一岗双责”,倒逼地方党委政府积极主动地实现生态环保和经济发展的融合协调。其二是督企体系。综合运用环境司法、排污许可、信息公开、损害赔偿追责等制度,落实企事业单位的主体责任,将所有固定污染源纳入监管范围,实施行业化、系统性、精细化的全过程管理。
