精准发力化解产能过剩

近来，化解过剩产能和淘汰落后产能工作取得积极进展，但仍存在一些问题。其中，尤以部分政策执行中“杀伤面”过大、在关键领域和薄弱环节仍缺乏突破性进展最为突出。当前，“消化一批”“调整一批”“转移一批”进展缓慢，化解过剩产能过度依赖“淘汰一批”，强制关停政策力度不断加大。具体实施过程中，强制关停的产能中越来越多已不属于落后产能的范围;部分地区还存在强制压缩产能力度过猛，并进而导致一些较为严峻的经济增长失速与失业问题。

同时，有保有控的金融政策事实上演变成行业信贷紧缩政策。《国务院关于化解严重产能过剩矛盾的指导意见》与《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整与转型升级的指导意见》中，均指出应对产能过剩行业区分不同情况实施有保有控的金融政策。然而，在实际执行时，多数商业银行与政策性银行对于产能过剩行业企业(尤其是民营企业与中小企业)采取“一刀切”式的收紧信贷政策，持续减少甚至提前收回已发贷款。不少经营、财务状况尚好的企业被“误伤”，并因此导致资金链紧张，融资成本大幅提高，正常的生产经营活动受到很大影响，并给这些企业的技术改造与升级带来很大困难。

“优不胜、劣不汰”使得产能过剩行业面临日趋严峻的困境。此外，破产法及破产程序的不完善，也是导致低效率企业难以顺利退出的重要原因。目前，对企业产能退出的援助机制仍不健全，对关停企业的职工养老、医疗、失业保险、就业培训、债务化解等工作缺乏足够的政策支持，容易引发社会问题。特别是对于产能过剩行业比较集中的地区，新一轮压缩产能会带来较为严重的失业问题，并对其财政收入产生严重影响，需要提出更加系统和精确的操作性方案。

“整合一批”也面临诸多困难。一是在一些地方政府保护下，部分低效率企业兼并重组意愿不强;兼并重组过程的手续繁琐，过程漫长;现有政策使跨区域、跨行业、跨所有制的重组依然困难重重，金融资本参与兼并重组面临诸多限制;地方政府干预兼并重组，增加了企业兼并重组的风险。

有效化解产能过剩还需看到，现阶段产能过剩是制度性因素、增长阶段转换与经济周期性波动共同作用的结果，周期性过剩、结构性过剩与一定程度的总量绝对过剩交织在一起，情况非常复杂。从源头上根治产能过剩，还有待于资源配置方式改革取得突破性进展。近年来，产能过剩行业企业装备水平都有了很大提高，强制关停落后产能的作用空间越来越小。因此，应充分认识到彻底治理产能过剩任务的长期性、艰巨性，不能急于求成。

还应看到，我国目前仍处于工业化的中、后期，未来新型城镇化的加速、中西部地区工业化与城市化进程的深化，市场需求仍将有一定的增长空间。这就需要我们抓住化解产能过剩工作中面临的突出问题与关键环节，处理好长期和当前的关系，精准发力，既有效化解过剩产能，又有利于产业结构的调整与转型，同时保证当前宏观经济运行健康平稳。

要控制好强制压缩产能的力度与节奏，协调好化解过剩产能与稳增长、稳就业的关系。强制关闭过剩产能政策，应集中在强制淘汰高能耗、严重污染环境的落后产能方面，不宜将强制关停的范围扩得太宽。在产能过剩行业集中的地区，实施强制压缩产能应精心规划，不宜过快、过猛，应该为替代产业的发展留有时间，避免经济增长失速以及失业问题的集中爆发。对于严重的雾霾问题，应更注重通过提高排放标准、加强监测、加大惩处力度和加快推出环境税等手段来解决。

微刺激政策适度拉动需求，消化部分过剩产能。微刺激政策的力度应以避免产能过剩行业整体陷入生存危机与避免系统性金融风险为宜，政策着力点放在加大小城镇和农村基础设施建设及民生工程投入力度;加快城镇一体化建设与推动公共服务的均等化;支持企业技术改造、节能降耗、绿色生产的投资等方面。

切实落实有保有压的金融政策，提高政策精准度，支持有市场、有技术、节能环保合规的企业在技术改造、产品结构调整以及流动性等方面的资金需求，适度降低其融资成本，为行业内企业的正常经营和转型发展提供必要条件。

加快建立公平竞争的市场环境。重点推进不同所有制、不同所在地企业在税收负担、劳动者权益保护、环境成本承担等方面的均等化，严格规范地方政府对本地企业提供财政补贴、廉价资源能源等行为，以公平竞争加快低效率的企业的退出。还应完善破产制度，疏通退出渠道。重点强化破产程序的司法属性，避免地方政府对企业破产程序的直接介入;加快培育破产管理人队伍，完善破产管理人相关规定;强化出资人的破产清算责任。

切实为兼并重组创造良好的外部环境。一是对兼并重组其他企业可以给予扩大税收抵扣或税收减免的措施，特别是对于兼并重组过程中涉及的土地增值税，应缓征、减征或免征。二是切实落实促进兼并重组的金融政策，引导金融企业加强对兼并重组的融资支持。三是规范区域之间横向税收分配，降低地方政府由于担心企业被兼并导致税源流失而产生的阻力。四是适当放松管制，鼓励金融资本多渠道参与产能过剩行业的兼并重组。