“水十条”出台在即 铁腕治理水污染将成新常态

　　被称为“水十条”的《水污染防治行动计划》已在年前获得国务院常委会通过，有望在下月出台。权威人士透露，即将出台的“水十条”主要包括：全面控制污染物排放;专项整治造纸、印染、化工等重点行业;加快水价改革，完善污水处理费、排污费和水资源费等收费政策;健全税收政策;加大政府和社会投入，促进多元投资等。

　　经过多轮修改的“水十条”，将在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制，铁腕治污将进入新常态。

　　“相比已经得到足够重视的空气污染问题，从长期危害性和治理难度等方面看，水污染和土壤污染问题更值得关注。”权威人士表示，下一步环保部将全面落实“水十条”，源头治理将成为重点，并实行最严格的源头保护等制度，全面推进山水林田湖保护、治理和修复。据测算，“水十条”投资将达两万亿元。

　　近年来，我国跨界水污染冲突屡屡发生，仅仅是流域跨省界污染纠纷就不在少数。省级以下行政区域因跨界污染导致的纠纷也是层出不穷。但长期以来，各行政区域之间跨界污染纠纷，特别是流域跨界水污染纠纷问题一直难以解决到位。据悉，全国城镇中，饮用水水源地水质不安全涉及的人口约1.4亿人。

　　跨界污染纠纷解决不好，不仅影响生产，还影响群众生活尤其是身体健康，引发上下游之间的矛盾，影响社会稳定。近年来，跨界污染纠纷层出不穷。2001年江浙交界水污染引发的筑坝事件，2003年山东薛新河污染导致江苏徐州市停水，2005年松花江重大跨界水污染事故，浙江庆元和福建松溪之间的水污染纠纷，河北承德、张家口和天津之间的水污染纠纷，海河流域漳卫南运河地区污染纠纷，2013年我省长治苯胺泄漏事故导致河北邯郸市污染的纠纷，2011年和2013年发生广西贺江污染广东用水的纠纷等。

　　流域水环境具有不可分割的整体性，但是人为行政区划却使这种整体性被打破，由此引发一系列弊端和纠纷，这几乎成了中国水污染治理的一项制度痼疾。

　　跨界污染必然在流域上下游之间产生污染纠纷。有专家指出，这是由于，严格执行国家的环境法律制度符合国家利益，但可能伤害地方经济利益，地方政府往往会背叛国家利益代表和维护者的身份而倒向地方利益。

　　就其根源，中国政法大学副教授胡静表示，地方保护主义往往被认为是我国环境恶化的罪魁祸首。此外，我国目前“分灶吃饭”的财政体制或者分成办法加剧和放大了地方保护主义倾向。

　　据介绍，我国现有的关于政府间流域跨界污染纠纷的调处机制仅局限在行政体系内部，排斥法律手段。实际上，我国现有的政府间流域跨界污染纠纷调处机制运作效果并不理想。有专家分析，流域跨界污染发生以后，流域管理机构缺乏足够的权威对上游政府进行惩罚，下游政府只能通过协调的方式要求上游政府降低污染水平。这并不符合上游政府最大化其居民福利的目标，协调往往以失败告终。

　　胡静说，纠纷当事人如果仅仅是作为普通民事主体的污染者和受害者，适用环境侵权法规则即可解决，解决这类纠纷的前提是需要足够证据证明谁是污染者，有多少污染者，每个污染者对于污染后果的贡献各自是多大，不论是由下一行政区域的受害者还是被告甚或是政府、法院来加以证明上述事实也根本不可能。

　　在今年两会上，有人大代表认为，在处理跨区域的污染纠纷问题上，最大的难点是取证困难，不管跨省还是分行政区的都是取证比较困难。往往跨界污染一种是突发事件，比如企业出现排污事故，另一种是季节性的，比如雨季的洪水团下泄可能导致流域的水体污染问题。这位代表直言，取证困难体现在两个方面，当地的执法部门取证时，这个污染已经过去了，或是下游浓度已经降低了。污染流经一个河流有很多企业，不一定是哪一个企业。

　　一位人大代表说，在执法方面，执法人员不可能跨区域执法，也是取证困难的一个原因。

　　据了解，我国环境保护立法除了对点源的环境污染进行了严格的法律规制外，对跨界污染问题也有针对性的立法和规定。但我国跨界污染的法律控制不力，纠纷时有发生。分析其法律原因，主要问题不在立法，而在于对现有法律的执行不力。