治理产能过剩需充分发挥市场机制作用

　　市场经济条件下不可避免地出现产能过剩，适度的产能过剩可由市场自行调节，也有利于应对未来市场需求变动、形成有效的市场竞争。但当产能严重超过有效需求时，就会造成资源浪费，降低经济效率。产能过剩调控是长期系统的工程，治理产能过剩需要充分发挥市场机制，建立科学的产能利用率统计路径方法，完善竞争和创新环境，推动配套改革。

　　针对产能过剩的调控历程

　　产能过剩是我国经济发展中的一个长期性问题。自20世纪90年代告别短缺经济开始出现产能过剩之后，虽然从未出现过全面性的生产能力过剩，但部分行业的产能过剩问题一直存在，几乎从未间断过。十余年来，每隔一段时间，政府就通过一定的方式发布部分行业产能过剩预警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年对产能过剩四次进行集中调控和治理。2011年“十二五”规划开始，中央针对产能过剩又出台了一系列措施。

　　从政府历次调控产能过剩的政策文件看，主要治理措施包括以下几类：(1)发布信息和提示风险。相关文件经常对不同行业供求关系现状和趋势提出评估预测意见并强调风险;(2)严格市场准入、加强审批;(3)提出环保、安全、技术等标准;(4)限制产量和淘汰产能;(5)促进兼并重组;(6)抑制投资等。由政府主导和直接干预产业结构调整，全面调动宏观调控中的重要行政手段如土地、建设、环保、安全和信贷政策等。

　　政府在产能过剩调控方面可谓“用心良苦”。这些举措具有一定成效，但与预期目标相比还存在较大差距。相关调控措施过多强调惩罚限制，而较少采用正面激励。产能过剩的本质是企业效率低下和竞争力不强，十余年来，部分行业产能过剩甚至陷入了越调控越严重的困境，难以解决深层次问题。根据对1256家上市公司所做的调研，1/4的调查上市公司认为所在行业存在产能过剩，其中制造业居多。42%的上市公司认为是政府原因导致所在行业产能过剩，包括政府对产业的引导失当;规划、约束能力较弱;政府追求GDP，驱动企业加大投资，扩大产能等。

　　现行产能过剩调控的主要问题

　　一是发布信息是调控产能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市场信息也可能存在不全面和滞后。我国尚未建立一套完善的产能过剩判断指标体系，政府主要是通过对部分商品的供求和行业产能利用的调查，并根据相关经验对当前及未来一段时期市场需求作出预测，来判断行业是否存在产能过剩。由于数据的支撑极其有限，加上预测方法不一定恰当，政府对产能过剩的判断未必就是对未来市场需求的准确预测，以政府强制力控制产能增长的结果可能助长市场的畸形。

　　二是建立技术、环保、规模、能耗等外部性标准有利于限制和淘汰落后产能，但关键是标准的内容适当以及执行落实到位。如工信部2009年底完成并公布的《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》(征求意见稿)，根据提出的标准，2008年度产能在百万吨以下的普通钢企和50万吨以下的特钢企业将面临被淘汰的命运，而全国能达到准入条件的大约只有1/5的钢企。这一标准的科学性当时遭到了质疑，其颁布实施也遭遇多方阻力。某些产能过剩的新兴产业尚处于起步阶段，发展方向不明朗、技术标准也未确定，很难依靠行政主管部门人为划定合理的限制标准。

　　三是政府的调控措施往往从严格审批入手，但严格审批某种程度上是在释放信号，告诉企业这个行业在下一个阶段会有发展的前景，有时还会限制真正有竞争力的企业进入。政府的干预政策反而可能强化“寻租”空间，企业会动用资源获取特殊通道及保护自己。以水泥行业为例，2009年国务院就明确要求严控新增水泥产能，禁令反而引发了扩张热潮。而兼并重组，很多时候并不是由企业自发进行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依据企业规模来决定保留和被兼并的企业，反而会进一步刺激企业竞相扩大规模，强化产能过剩。

　　四是产能过剩在地方之间、行业之间和企业之间存在差异。我国的产能过剩有非常复杂的背景和机制，地方和地方不一样，企业和企业不一样，很难基于行业数字的产业政策就能达到调控过剩产能、调整产业结构的目的。产能过剩既有传统行业，也涵盖某些新兴产业。不同产业特点和需求也存在差异。传统产业的产能过剩，部分是缘于长期以来过度依赖行政手段推动产业发展。一些战略性新兴产业的过剩是由于过多政策优惠的刺激“一哄而上”。

　　五是相关举措的执行落实不到位。近年来中央有关部门一直致力于淘汰过剩产能，而地方政府为稳增长、保就业，甚至“政绩工程”等，在抑制产能扩张方面缺乏积极性，许多地方借淘汰落后产能搞规模扩张。地方政府作为招商引资的主体，招商项目设计、招商谈判和优惠政策的制定都要通过地方政府。一些地方政府为了本地GDP、就业、金融稳定等，利用低价供应用地、税收返还、违规贷款、压低水电价格等优惠措施，尽可能上项目、扩产能，是产能过剩的一个重要原因。

　　发挥市场机制作用

　　建立科学统计方法

　　产能过剩调控是长期系统的工程，治理产能过剩需要充分发挥市场机制，建立科学的产能利用率统计路径方法，完善竞争和创新环境，推动配套改革。

　　一是发挥市场机制优化资源配置，完善市场化退出机制。产能过剩是市场问题，解决的最有效途径应当是市场化道路。市场经济的规律是优胜劣汰，落后产能本应在成本、价格和利润杠杆的作用下自然退出市场，实现供求均衡。市场机制可以通过价格调整、需求变动、资本退出等机制发挥基础性调节作用。产能扩张中，当事人是企业、投资者。企业投资扩张的冲动，应通过市场去调节。只要企业认为其产能扩张有市场竞争力、有效益，那就不应限制企业的自主行为。政府也不能因某个行业一段时间的低迷就匆忙出台扶持政策，以非市场力量干预产业，避免因强化审批而导致扩张投资项目、增加新产能。如美国在钢铁业没落时期，政府除采取过临时性贸易保护措施、零星的研发投入外，主要由市场力量主导整个产业整合，制造业的主导地位逐渐被服务业取代。政府通过鼓励发展新的产业来代替传统行业刺激经济增长，基本依靠市场手段，通过企业竞争淘汰落后产能。

　　完善企业注销、破产、退市等市场化退出机制。发达市场经济国家，完善的市场化退出机制是化解产能过剩的根本性机制。当前我国企业正常注销要经历多部门前置串联审批，程序繁琐周期长，破产重整审批程序多，破产相关规定缺乏实施细则，破产清算耗时较长。有必要完善相关规则和机制，推动资源有效退出和再循环，通过市场主体对自身产能及经营的调节，实现调整产能过剩的目的。

　　二是借鉴美日等国经验，实施细分行业的产能利用率统计和产能过剩预警指数编制，并及时发布，服务企业投资和决策。我国转型经济体制环境具有特殊性，政府行政干预存在一定的合理性，关键是与市场机制协调一致。政府的角色应当避免用自己预测的未来市场需求约束企业的投资决策，而应该通过发布经济实际运行中的投资规模、信贷总量、市场需求情况等自己具有优势的总量信息，让企业和金融机构了解整个经济现在的投资和供给情况，从而引导资金投向。

　　目前我国缺乏科学的产能利用率统计是导致重复投资的重要原因，有必要通过权威机构如政府或行业协会等，建立和发布产能利用率指标和产能过剩预警指数。美国和日本上世纪70年代就开始了工业产能信息的统计和发布，效果良好。如美联储每月公布一次产能利用率情况，报告上一个月的内容，并在后继的三个月中稍作修改，接下来在秋季一般是11月作年度修改。政府部门通过提供有关信息提示引导进行干预。

　　三是推动形成全国统一的市场体系，创造公平竞争环境。从我国企业的市场竞争状况来看，除了产能，产业集中及市场竞争的有序是另一突出问题。以钢铁业问题为例，我国的钢铁产业由于集中度不够，在国际市场上竞争力、影响力、控制力相对薄弱，最典型如我国钢铁产能占到了全世界钢铁产能的一半，但在铁矿石的定价问题上缺失话语权。而在国内市场上，竞争无序程度剧烈，无法形成优胜劣汰的机制，技术创新、结构调整很难推进。政府应进一步改革市场监管体系，促进市场公平竞争，维护市场秩序。打破地区分割，推动行业重组，支持行业优秀龙头企业通过兼并重组整合产能和资源，提高国际竞争力，向海外转移产能。

　　四是强化知识产权保护，为企业提供良好的创新环境。企业创新和升级是企业提高竞争力的关键。我国目前多行业低水平重复建设的重要原因是企业投资时， 研发成果易被复制。从生产经营阶段看，创新动力不足导致低水平竞争。产生这一局面的原因是对于研发成果的保护力度不够。加大科技研发投入、完善科研成果产业化机制有利于企业在产能过剩中取得竞争优势。加大知识产权保护力度，健全相关法律法规，为企业加大研发投入、享受研发成果创造良好环境，保证高效企业在竞争中胜出。

　　五是推进配套改革，减少地方保护主义，推动政策落实。改革财税体制和考核机制，保证地方政府与事权相匹配的财力。如果不改革，地方政府作为经济行为人就会有动力保护落后产能。政府定价的能源资源价格偏低，一些企业以投资生产项目的名义经营能源资源，特别是土地等资源利润空间大刺激企业跨行业经营。建议改革现在的资源价格形成机制，充分发挥市场定价作用，促进企业经营成本市场化和公平。