破解水污染治理融资难题 政府和社会资本如何联姻？

国务院印发的《水污染防治行动计划》明确提出：采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。但是，在当前水污染防治项目投资回报率普遍偏低的大环境下，政府和社会资本如何联姻？

财政部、环境保护部近期印发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》给出了什么样的答案？《意见》对政府和社会资本合作的重点领域、回报机制和操作流程等进行了哪些总体部署？这对于引导社会资本加大水污染防治投入、提升防治能力和效率具有怎样的重要意义？

□对话人 环境保护部规划财务司司长赵华林

□采访人 中国环境报记者郭薇

■资金投入程度是水污染防治取得成效的关键

财政部、环境保护部发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》是落实《水污染防治行动计划》的一项重要的财政政策，对于促进多元融资、努力破解社会资本投入的制约瓶颈具有重要的导向作用。

采访人：《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》的发布对于拓宽水污染防治项目融资渠道、引导社会资本投入将发挥怎样的作用？

对话人： 《水污染防治行动计划》是当前向水污染宣战的行动纲领。目前在水污染防治领域，流域综合整治、安全饮水保障、环境监测等环境公共产品和服务项目主要以政府投资为主。但是，由于投入能力有限，水污染治理虽然取得了一定成效，但成效并不显著。

资金投入程度事关水污染防治成效，在中央政府或者各级政府投入有限的前提下，积极引导社会资本进入水污染防治领域显得尤为迫切。但是，当前存在政府和社会资本合作的领域与模式不清晰、投资回报机制不健全、公平安全的社会资本投资环境不完善、引导社会资本投入的机制不规范等问题。

针对这些问题，《意见》以建立稳定的投资回报机制、健全公平安全的投资环境、优化社会资本投入的引导机制为重点，鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设和运营，提高社会资本环境保护投入的积极性、主动性，破解社会资本投入的关键瓶颈，拓宽水污染防治项目融资渠道。

■水污染防治领域将全面向社会资本开放

《意见》将政府和社会资本合作领域拓展到城市污水、垃圾处置外的项目，有益于促进环境服务业发展和环保产业壮大。

采访人：从这次发布的《意见》看，政府和社会资本的合作将主要涉及环境保护的哪些方面和领域？采取的是什么方式？

对话人：在此之前政府和社会资本在环境保护方面的合作领域主要是以城市污水处理、垃圾处理处置为主，一般采用BOT、TOT等模式。这次，《意见》明确了水污染防治项目的边界范围，拓展到饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、环境监测与突发环境事件应急处置等领域。鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益。《意见》同时提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式。

■构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式

　坚持存量为主、因地制宜和突出重点的原则，盘活存量资产，分步实施。

采访人：此次政府和社会资本的合作将遵循什么原则，采取什么方式？

对话人：《意见》坚持存量为主原则，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。经充分论证的新建项目可采取PPP模式。坚持物有所值原则转化存量项目、遴选新建项目。鼓励结合项目自然条件和技术特点，创新融资模式，盘活存量资产，形成改进项目运营管理的有效途径，构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式。同时，《意见》对纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，采取差异化的合作模式与推进策略，率先推进PPP模式。

■建立投资稳定回报机制是政府和社会资本合作的基本前提

明确政府和社会资本合作的边界和回报机制，让政府和市场两手共同发力。

采访人：政府和社会资本在水污染防治领域开展合作需要解决的最主要的问题是什么？

对话人：《意见》强调在水污染防治领域形成以合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等为主要内容，多层次、一体化、综合性的PPP工作规范体系，实现合作双方风险分担、利益共享、权益融合。其中，建立投资回报机制是开展政府和社会资本合作的基本前提。

由于水污染防治项目具有公益性、收益率比较低、回收周期较长的特点，因此很难在短时间内获得持续稳定的资金回报。所以，《意见》强调社会资本稳定投资回报机制的建立。在因地制宜综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式基础上，针对环境保护项目特点，提出鼓励捆绑、资源组合开发等盈利模式创新。《意见》提出积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。

■从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变

力求转变资金供给方式，重视专项资金使用方式与金融创新，以环境实效推动公共服务水平的提升。

采访人：与过去环保项目的融资机制相比，《意见》在哪些方面有所改变和创新？

对话人：目前，环境保护专项资金主要以投资补助的形式支持污染防治项目建设，资金不能用于污染治理设施运营、政府采购等方面。针对PPP项目政府和社会资本长期合作性质及纯公益项目主要采用政府付费的特点，《意见》明确提出了优化调整专项资金使用方向，逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。资金使用方式将从投资补助、贷款贴息为主拓展到综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施落实。

除专项资金外，积极创新金融产品与服务，也是为PPP项目提供融资支持的重要途径。一是建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级，提升PPP项目融资能力。二是支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益等质押担保融资，提升PPP项目融资担保能力。三是鼓励社会资本建立环境保护基金，重点支持水污染防治领域PPP项目。

■提高公共服务质量，逐步建立绩效标杆制度

优化项目管理模式，突出绩效评价和监督管理，重视专项资金与PPP项目绩效评价及结果运用，逐步建立绩效标杆制度。

采访人：实施政府和社会资本合作在管理层面需要有哪些保障性措施？

对话人：加强项目绩效评价是提高资金使用效率的重要途径。为此，《意见》从PPP项目实施层面提出了推进绩效评价工作，提出了建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，实行信息公开，鼓励公众参与，接受公众监督。建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，推广第三方绩效评价，形成评价结果应用机制和项目后评价机制。激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量，逐步建立绩效标杆制度。

■发挥第三方中介机构的作用，降低PPP项目风险

规范操作流程，保障公平公正，强化第三方咨询服务。

采访人：在环保项目上实施政府和社会资本合作如何降低投资风险？如何确保项目实施过程中的公平和公正？

对话人：财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规范了项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，提出了PPP项目规范化运作的19个步骤。PPP是持久的婚姻，而非一场简单的婚礼，需要政府和社会资本长期的合作，因此发挥第三方中介机构的作用，为政府和社会资本提供交易咨询服务是降低PPP项目风险、保障公平公正的重要途径。《意见》提出了培育第三方专业机构，完善咨询中介市场，鼓励采用第三方支付体系。在PPP项目实施过程中，鼓励委托第三方机构提供包括实施方案编制、采购文件起草、项目协议拟定等涉及技术、财务、法律、商务等综合性的咨询服务，兼顾政府和社会资本双方利益，确保水污染防治PPP项目顺利实施。