环保部将对造纸等行业实行排污许可“一证式”管理

环保部部长陈吉宁在近日召开的排污许可制度国际研讨会(以下简称“研讨会”)上表示，环保部正着手建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，未来将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度。

陈吉宁透露，下一步整合衔接现行各项环境管理制度，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，提升环境治理能力和管理水平。

此前，在今年8月29日召开的十二届全国人大常委会第十六次会议联组会议上，陈吉宁曾表示，全面推行排污许可，依法核发许可证，在今年年底前完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易的试点地区的核发工作，2017年年底前完成全国核发工作。

环保部的一位官员对21世纪经济报道记者介绍，尽管环保部去年拟定了《排污许可证管理暂行办法》的草案，但这一草案不再对外发布了。“根据中央的要求，环保部初步考虑，将制定推进污染物排污许可制度的实施方案。”

建立统一的固定源环境管理平台“十三五”规划建议提出，改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。

所谓排污许可是具有法律意义的行政许可，是以许可证为载体的，是对排污单位的排污权利进行约束的一种制度。它将固定污染源所应遵循的所有要求明确化、细致化，具体到每个排污单位，规定了排污申报、排放标准、监测方案、环保设施监管和限期治理以及违法处罚等内容。

陈吉宁解释，排污许可是世界各国通行的环境管理制度，是企业环境守法的依据、政府环境执法的工具、社会监督护法的平台，对控制和减少污染排放起到了重要作用。截至目前，我国环保部门已累计向20多万家企业颁发了排污许可证。

但我国现有的排污许可制度存在不少问题。陈吉宁解释，现行各项环境管理制度之间衔接不够，制度的实施不协调，没有树立排污许可在综合排放体系管理中的核心地位;缺乏有效的顶层设计和具体的实施办法。

尽管《环境保护法》、《水污染防治法》和明年1月1日开始实施的《大气污染防治法》都对许可证做出明确规定，但这些规定现在看来基本上是原则要求，不具备可操作性，尤其缺少对拒不领证、逾期拒不改正行为的制约措施，导致环保部门对这些环境违法行为难以实施监管和处罚。

陈吉宁指出，排污许可的技术体系也不健全，实际排放量的确定方法在全国范围内还没有统一，一些企业还存在多套排放量的统计体系，这也带来了数据混淆和监测结果权威性的问题。此外，发证范围和种类也五花八门，有很多固定源本来应该纳入排污许可的没有纳入进来

陈吉宁分析，在排污许可制度的顶层设计中，未来要以排污许可制度为核心，整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污权交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理。

“这意味着排污许可将成为针对企业污染物排放管理的核心工具。”环保部环境规划院环境政策部副主任董战峰对21世纪经济报道记者分析，随着环境管理的模式由总量控制向质量改善的过渡，排污许可将不再是基于总量控制制度之下的管理工具，而是服务于质量改善的管理工具，这将涉及到一系列的整合。

一位地方环保官员对21世纪经济报道记者分析，此前不少地方也有排污许可，但不少情况下沦为一纸空文。这就要求排污许可制度需要重新设计。

“理想的状况是，排污许可在前面可以衔接环评、三同时和验收等制度，后面可以衔接达标排放、总量控制、排污收费、排污权交易、环境执法、绿色信贷等制度。”前述地方环保官员解释，如何将这些制度通过排污许可证有机衔接起来，这将是一个很大的制度挑战。

陈吉宁介绍，排污许可将实行一企一证、综合管理。统筹考虑水污染物、大气污染物、固体废弃物等要素，简化行政审批程序和审批流程，实现“一窗口”对外、“一站式”服务，提高政府环境管理效能。

建议2017年出台排污许可条例

在研讨会上，环保部环境规划院副院长王金南介绍，环保部正在开展排污许可制度改革总体设计。

根据王金南的研究，排污许可改革的目标包括总体目标和具体目标。其中，总体目标为：经过五至十年，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度，建立系统化管理机制，实现企业环境行为的一证式管理，促进清洁化生产技术的革新与应用，有效控制和减少污染物排放，防范环境风险，切实改善环境质量。

同时，排污许可改革的具体目标，分为两个阶段性的目标：到2017年，出台国家层面的排污许可证管理办法和出台排污许可条例，明确排污许可制度的适用对象、实施主体、实施程序、技术方法、执行规范、证后监管及问责机制。允许各省制定地方层面的管理办法或实施细则，推动排污许可制度在全国范围的实。

根据《大气十条》和《水十条》要求，在实施范围上，首先针对电力、钢铁、造纸、纺织、酿造等排放监测基础扎实的大型点源开展排污许可证发放工作，许可证限定的污染物类型可先以国家和地方重点控制指标为主。

到2020年，根据排污许可条例，完善排污许可技术规范体系，加强管理能力建设，初步形成点源综合管理系统，许可证发放逐步纳入其他行业有监测条件的重点污染源。对于未批先建、批验不符合的违规企业，根据管理条件分阶段、分类型纳入排污许可管理体系。

王金南指出，在许可范围上，将首先进行区域和流域负荷评估，至少把占固定点源主要大气和水污染物排放量85%以上的污染物纳入排污许可证发放范围。考虑到城镇污水和垃圾等公共环境基础设施对区域流域环境质量的影响，城镇污水处理厂、城镇垃圾处理厂、城市危险废物处置设施、工业园区废水处理厂等也纳入排污许可证发放范围。

王金南透露，近期将根据《大气十条》和《水十条》要求，对电力、造纸、纺织等排放量大的行业污染源开展排污许可证发放工作。对京津冀、长三角、珠三角等区域以及重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域等水域污染源开展排污许可证发放工作。