陈吉宁:环境保护严峻现状决定必须实行最严格制度

加大环境治理力度

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)明确提出加大环境治理力度的要求，把改善生态环境作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务。这是党中央坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，准确研判环境形势、顺应人民群众期盼，作出的重大决策部署，意义重大、影响深远。

一、充分认识加大环境治理力度的重大意义

党中央、国务院历来高度重视环境保护。党的十八大以来，党中央把环境保护摆到更加重要的位置，治理进程明显加快，生态文明建设取得新进展。由于历史积累的环境问题较多，发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。“十三五”时期，必须继续加大环境治理力度，着力改善环境质量。

(一)加大环境治理力度是补齐全面建成小康社会短板的必然选择

小康全面不全面，生态环境质量是重要方面。我国环境质量差、生态受损严重、风险隐患高，环境承载能力已经达到或接近上限。生态环境已成为实现全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。2014年，74个重点城市中仅有8个城市空气质量年均值达标;全国地表水近10%为劣Ⅴ类，I—II类水质比例较上年下降5.7个百分点。《建议》明确提出，要在补齐短板上取得突破性进展。这就要求以改善环境质量为核心，用硬措施完成硬任务，实现与全面建成小康社会相适应的环境质量目标。

(二)加大环境治理力度是为人民提供更多优质生态产品的内在要求

《建议》提出，为人民提供更多优质生态产品。随着经济社会快速发展，人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品的需求越来越迫切，希望能够蓝天常在、青山常在、绿水常在。当前，雾霾天气、城市黑臭水体、饮用水源不安全等环境问题凸显。必须加快解决突出环境问题，让人民群众切身感受到污染可以治理、环境能够改善、优质生态产品能够增加。

(三)加大环境治理力度是推动绿色发展的重大任务

《建议》提出，坚持绿色发展，着力改善生态环境。经济发展进入新常态，特别是在经济下行压力加大形势下，必须注重平衡和处理好发展与保护的关系，着力推进生产方式和生活方式绿色化。以环境保护优化发展方式、拓展发展空间、增强发展动力，坚持区域上守住生态红线、行业上守住排污总量、准入上守住环境门槛，既推动污染物排放降下来、环境质量好起来，又促进经济平稳发展、量增质更优。

二、“十三五”时期加大环境治理力度的目标和重点任务

《建议》提出“十三五”环境保护目标任务，主要包括：生态环境质量总体改善;生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升;能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少;主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。实现上述目标，必须以提高环境质量为核心，抓住重点任务，推动实施重大环保行动和工程。

(一)坚持以提高环境质量为核心

“十三五”时期环境保护要以提高环境质量为核心。环境质量是根本目标，污染减排是重要手段。我国一些主要污染物排放量仍高达2000万吨左右，只有再减少30%—50%，环境质量才会明显改善。

《建议》提出，扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标。这是对改善环境质量的硬要求。要在继续实施化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制基础上，增加重点行业挥发性有机物排放量等作为约束性指标，实施区域性、流域性、行业性差别化总量控制指标。推进实施燃煤电厂超低排放改造、大气污染传输通道气化、石化及化工行业挥发性有机物治理等一批环境治理重点工程，通过大工程带动大治理。同时，进一步增强规划环评约束力。

(二)深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划

大气、水、土壤，既是提供生态产品的环境要素，又是容纳污染物的环境介质。《建议》提出，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。环境治理的重点就是坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役，将三大行动计划的路线图落实为各地的施工图，推动环境质量持续改善。

深入实施大气污染防治行动计划。计划提出十条35项具体措施，主要包括：强化污染综合治理、调整优化产业结构、加快企业技术改造、调整能源结构、提高节能环保准入门槛、完善环境经济政策、严格依法监督管理、加强区域大气污染防治协作、妥善应对重污染天气、落实地方政府企业和社会责任，经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。

深入实施水污染防治行动计划。计划提出十条238项具体治理措施，主要包括：全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源、强化科技支撑、充分发挥市场机制作用、严格环境执法监管、切实加强水环境管理、全力保障水生态环境安全、明确落实各方责任、强化公众参与和社会监督，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升。

编制实施土壤污染防治行动计划。协同推进污染预防、风险管控、治理修复三大举措，着力解决土壤污染威胁农产品安全和人居环境健康两大突出问题，到2020年，全国土壤污染加重趋势得到遏制，土壤环境质量总体稳定，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障。

(三)推进多污染物综合防治和环境治理

我国区域性、复合型大气污染和流域性水污染问题日益凸显，需要积极探寻系统科学的治理思路和技术路线。

《建议》明确要求推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治。环境治理不能搞单打一，需要坚持多污染物综合防治和区域流域联防联控联治，充分发挥多污染物综合治理的协同效应和区域流域的共治效应，推动形成改善环境质量的整体效果。强化污染防治和生态保护的联动，推进生态文明建设示范区创建，加强自然保护区管理。要推动多污染物协同控制，多污染源综合防控，加强联防联控和流域共治，建立统一的决策协商、信息通报、环评会商、联合执法和预警应急机制。

(四)实施工业污染源全面达标排放计划

工业生产是主要污染源，二氧化硫排放量占88.1%，氮氧化物占67.6%，特别是工业排放的有毒有害物质，对人体健康的损害更大。《建议》提出，实施工业污染源全面达标排放计划。

工业污染源达标排放，既是法律的基本要求，也是企业环境责任的底线要求，可以内化企业环境行为的外部性，为公平竞争营造良好的市场环境。据估算，如果现有工业污染源均能够做到稳定达标排放，主要污染物排放量可以再减少40%左右。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，确保新污染源排放达标。对现有污染源，综合采取清洁生产改造和污染深度治理、限产限排、停业关闭等措施，确保达标排放。

(五)实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行

随着城镇化快速发展，生活污染日益凸显。生活源氨氮排放量占57.9%，生活垃圾年产生量超过1.7亿吨。《建议》提出，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行。

城镇生活污水垃圾处理是城镇管理和环境治理的重要内容，是提高全社会环境意识和责任意识的重要载体。当前，我国城镇水污染防治中，重调水轻治理、重地上轻地下、重景观轻排放、重水线轻泥线、重建设轻运行、重末端轻源头、重规模轻质量等问题相当突出。要对城镇污水处理设施建设进行填平补齐、升级改造和管网完善。到2020年，全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力，地级及以上城市建成区污水基本实现全收集、全处理，县城、城市污水处理率分别达到85%、95%。加快城镇生活垃圾无害化处理设施建设，破解一些城市面临的“垃圾围城”困境。建立健全政府和社会资本合作机制，吸引更多民间资本投入，保障污染治理设施稳定运行。

(六)坚持城乡环境治理并重

城市与农村生态环境是相互补充、互为依存的唇齿关系。《建议》提出，坚持城乡环境治理并重。

农村是环境保护的短板，也是污染排放的重要来源。据第一次全国污染源普查，农业源在化学需氧量、总氮、总磷排放量中所占比例，分别达到43.7%、57.1%和67.3%。要严格控制农业用水总量，实施化肥、农药零增长行动，支持规模化畜禽养殖场开展标准化改造和建设，深入开展秸秆资源化利用。加快农村环境综合整治，到2020年新增完成环境综合整治的建制村13万个。

三、改革环境治理基础制度

环境保护需要充分发挥制度的引导规制激励约束等功能。《建议》提出，改革环境治理基础制度。

(一)实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系

环境保护的严峻现状和民众的巨大需求，决定了必须对其实行最严格的制度，源头严防、过程严管、后果严惩。这就需要发挥各方面的作用。地方各级政府对辖区环境质量负责，企业是污染治理的责任主体，公众也有权利和义务共同参与环境保护。要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，汇聚各种力量，产生最大合力。

(二)建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制

排污许可是国际上普遍采用的一项基本环境管理制度。《建议》明确要求，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。加快制定排污许可管理条例，建立以排污许可证为核心的污染防治管理体系，有效衔接环境影响评价、“三同时”、排污收费等制度，将排污者应当遵守的法律法规、标准规范、总量控制指标等方面的要求具体化，切实落实企业责任。

(三)建立全国统一的实时在线环境监控系统

环境监测是环境治理的基石。《建议》提出，建立全国统一的实时在线环境监控系统。这就要坚持全面设点、全国联网、自动预警、依法追责，统一规划建设监测网络，按照统一的标准规范开展监测评价，客观、准确地反映环境质量、污染排放和生态状况。开展环境大数据建设和应用，为日常监管提供支撑。

(四)开展环保督察巡视，严格环保执法

这是落实地方政府对环境质量负责的重要抓手和突破口。重点督察党中央、国务院环境保护重大决策部署，以及环境保护法律法规和国家环境保护计划、规划、重要政策措施的落实情况，推动地方党委和政府及其有关部门落实环境保护“党政同责”和“一岗双责”。实施好新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》，重点打击偷排偷放、伪造监测数据和不正常运行治污设施等违法行为，让环境守法成为新常态。

(五)实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度

这是对环保管理体制的重大创新和突破。要将基层环保机构监测监察执法的管理职能统一到省级环保部门，独立进行监管执法和环境监测。结合加强联防联控和流域共治，探索建立跨地区的环保机构，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一治理。

(六)健全环境信息公布制度

全面推进环境信息公开，主动发布环境质量、环境监测、重点污染源、突发环境事件等信息。实行阳光审批，坚持环保审批依据、流程、结果全部公开。推行阳光执法，公开环境行政处罚信息，及时向社会公布违法者名单。推动企业主动公开环境信息。把政府和企业都放在阳光下，接受公众监督，推动全社会参与环境保护。