依法治国视域下如何加强森林资源监管

核心提示：森林资源是发展生态林业、民生林业的物质基础，是建设生态文明的根本保障。培育、保护和管理森林资源在生态文明建设中具有战略性、决定性的地位，是推进生态文明建设的一项基础性、根本性工作。

中共中央、国务院颁发的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现”。森林资源是发展生态林业、民生林业的物质基础，是建设生态文明的根本保障。培育、保护和管理森林资源在生态文明建设中具有战略性、决定性的地位，是推进生态文明建设的一项基础性、根本性工作。

在新常态下，林业改革发展内外部环境发生了深刻变化，给林业改革发展带来了全新机遇，也带来了前所未有的挑战。同时，这些深刻变化，也使得我国森林资源保护和监管面临着诸多新的问题与挑战。

一是资源保护与经济发展矛盾日益突出。林地保护管理形势更加严峻。据统计，过去5年间，我国有1.2亿亩林地转为非林地，每年流失林地高达2418万亩，其中，非法占用200万亩，毁林开垦等占用超过2000万亩。森林防火、防虫、防盗等工作担子重、压力大、任务繁重。此外，野生动植物保护形势严峻、压力巨大。

二是森林供给与社会需求存在较大差距。目前，我国仍是一个缺林少绿、生态脆弱的国家。森林覆盖率为21.63%，远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7，总量不足、质量不高、分布不均的状况仍未根本改变。另外，木材供需矛盾十分突出，木材安全形势总体不容乐观。生态产品短缺问题严重，供给能力不能满足社会的多样化需求。

三是生态需求与环境质量下降矛盾尖锐。社会公众对青山绿水、生态产品的需求日益增长，生态环境等问题得到广泛关注。生态环境质量恶化严重，极端气候频繁出现，时常出现“蓝天只能靠东风”的尴尬局面。

党的十八届四中全会提出要全面依法治国。落实到林业上就是全面推进依法治林，实行林业治理能力和治理体系现代化。当前要深入学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重大战略思想和《意见》等文件精神，坚持中国特色社会主义生态观，在依法治国视域下切实加强森林资源保护和监管。

一要全面推进依法行政。依法行政是依法治国的重要组成部分。要贯彻执行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《建设项目使用林地审核审批管理办法》《行政许可责任追究制度》《行政许可监督办法》等，规范林业行政许可事项，推进政务公开，接受社会监督。要以事实为依据、以法律为准绳，对破坏森林资源案件进行督查督办。要继续加强执法人员培训，完善执法程序、机制，规范行政执法行为，提高执法人员法律素养，实现严格规范公正文明执法。要严于律己，认真履行职责，严格依法行政，不设法律之外的特殊权力，不以权谋私，不滥用职权，坚持权为民所用，利为民所谋。

二要制定完善法规法律。全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容。要围绕提升和发挥林业生态功能，推动林业立法由注重保护管理单一自然资源向注重保护管理整个自然生态系统转变，着力完善覆盖森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性的林业法律法规体系，增强自然生态系统保护管理的科学性、协同性和有效性。要突出地方特色，加快制订、完善地方性森林资源保护和监管的法律法规，并与国家立法搞好衔接配套。当前要抓紧修改、制定《森林法》《森林法实施条例》《野生动物保护法》《天然林保护条例》和生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、林业行政执法、破坏森林资源责任追究等制度。

三要妥善解决法律法规间的衔接问题。我国森林资源保护与管理、生态保护职能分散在多部门。部门间法律法规、政策措施在执行中存在差异、标准不一。如林地的认定和管理、自然保护区的管理等，林业部门与国土、环保、旅游等部门的法规、政策都存在差异，在实际管理中往往有所不一，包括对土地性质认定的规范不同，相关数据库没有联网合并。再加之部门间协调、合作不畅，缺乏必要的沟通衔接，致使法律法规间衔接方面弊端较多。同时，地区间的合作缺乏法制依据，也缺乏有效的议事程序和争端解决办法。为此，《意见》也指出，要加强法律法规间的衔接。只有这样，才能有效解决好行业法律法规间的矛盾以及部门间的相互协调与合作。

四要严格责任追究制度。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。森林资源保护和监管要有严格的责任追究，从制度层面上落实责任的政绩考核评价、责任追究制度体系，出台问责标准。同时，要高度重视社会和舆论监督，建立损害、破坏森林资源大要案查处情况发布制度和保护管理重大事项约谈机制，努力遏制地方政府违法违规行为的发生。

五要建立跨部门联合办案机制。我国森林资源面广而量大，各地情况又千差万别，单纯依靠林业主管部门及其监督机构难以完全监督到位。实施“义务森林资源监督员制度”具有现实针对性，值得复制与推广。其目的是吸收社会力量共同参与，构建起一个较为完善的森林资源破坏信息来源体系和监督监管体系。监督机构要依靠社会力量，实行从监督部门单打独斗到全社会合力推动的转变。与各级林业主管部门要建立健全完善的联席会议制度、联合工作机制，强化信息交流、开展联合行动，形成监管合力。包括与地方检察机关等公检法部门，加强信息沟通、情报交流，建立联合办案机制，有效打击重大涉林违法犯罪行为;与纪检监察机关、组织(人事)部门建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。

六要强化监督职能。强化对破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。资源环境监管机构独立开展行政执法。当前部分森林资源破坏案件系政府主导，造成了案件查处、问责不到位。目前森林资源监督机构在涉林案件的查处中没有实际的行政执法权，监督有时变成一种“软任务”。因此，为排除不当干预，尤其是当地方党委政府、林业主管部门行政执法不作为、不力、不到位时，赋予监督机构有效监督手段，强化监督职能，实施森林资源全过程监管、跟踪，代表国家对责任单位责任人，直接依法依规开展重大案件的查处和问责。