清理僵尸企业要发挥破产法应有功能

2015年的中央经济工作会议提出，“要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。”“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩”。中央经济工作会议第一次把供给侧结构性改革与实施市场化破产程序提到了议事日程。

　　经济参考报发表中国政法大学教授李曙光文章分析，如何依据破产法律制度，处置僵尸企业，推动供给侧结构性改革？    　　中国破产法没有发挥其应有的功能    　　吊销营业执照后的企业本应进行清算，并在向工商行政管理部门进行注销登记后方能退出市场，但是仍然有一些企业因为种种因素而未能向工商行政管理部门申请注销登记。2014年，吊销后又注销的企业数量仅占全部企业吊销数量的11.03%。这也是产生“僵尸企业”现象的重要原因。    　　衡量“僵尸企业”的标准是什么？僵尸企业就是那些丧失偿付能力，不能清偿到期债务，已经具备破产原因，达到破产法规定的申请破产的条件，但依靠借贷尚在持续运营的企业。    　　破产制度在中国长期失灵，造成市场难以正常出清，僵尸企业得以苟延残喘，占用信贷等宝贵资源，抬高企业杠杆率，加剧产能过剩，衍生大量信用垃圾，侵害债权人和股东的合法权益，扭曲市场价格信号，限制了市场优胜劣汰的“创造性毁灭”作用的正常发挥。    　　供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。这些市场化制度中，破产制度最为重要，是治愈当前经济中产能过剩顽疾的一剂治本良方。    　　但是，目前中国《破产法》在实施过程中并没有发挥其应有的功能。2006年，全国人大常委会审议通过了新中国历史上第一部市场经济的《企业破产法》，这部法律自2007年6月1日开始实施。但在新破产法实施过程中，一个突出问题是，全国破产案件受理数量不但没有增加，反而连续下降。    　　从数据分析来看，中国适用破产程序案件的数量不足美国的0.2%，西欧国家的1.16%。同时，中国2014年每千家公司进入破产程序的数量仅为0.11户，显着低于西欧平均70户的数量。此外，美国2013年的个人破产案件占全部破产案件的30%以上。    　　破产法难以实施的六个主要原因    　　在中国，企业破产难的主要原因有以下几个方面：    　　第一，地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产。许多地方政府为了政绩需求或为了保持与主要信贷银行的所谓“优良信用”关系，对僵尸企业采取各种帮扶救治措施，“借新还旧”，财政输血，甚或以政府信用帮助它们获得银行贷款。    　　第二，法院不愿意受理破产案件。破产案件行政协调成本太高，特别是国企破产，出于债务、职工安置、维稳等考虑，涉及地方政府国资、人保、工商、银行、发改委等多部门，作为司法机构的法院很难协调；破产案件的专业性很强，且费时耗力，但办案效果往往显不出来，法院内部的绩效考核机制很不利于办理破产案件的法官；破产案件对债权的清偿难以执行。    　　第三，专业人员队伍的缺乏。尽管有的法院建立了破产管理人名录并从其中通过摇号方式选取破产管理人，但政府机构主导的清算组却是实践中的主要模式。政府的介入在个案中或许具有一定的合理性，不过被大范围的采用却意味着破产法的非市场化运作，造成了破产程序的运转专业性不强，挤压了市场中介组织发挥作用的空间。    　　第四，破产案件的处置没有市场化。实践中，破产法律服务市场没有形成，破产案件的收费很低，律师、会计师等专业人员没有积极性。    　　第五，破产法体系中缺乏个人破产和金融机构破产制度。中国目前的《企业破产法》只是“半部破产法”，尚缺个人破产制度。金融机构也是市场主体，同样会发生经营风险或债务危机，也需要相应的债务处置机制。如果对金融机构缺乏一个清晰的关闭破产和清算的法律框架，那么在维护金融稳定方面，很多做法不仅缺乏根据，更可能造成影响社会稳定的事件。    　　第六，文化传统与商业习惯因素。中国人“好面子”的文化与商业传统观念认为“破产”是件不吉利的事情，人们会尽可能通过其他途径而非破产程序解决债权债务问题。    　　短期政策应对：市场化为主、行政化为辅    　　这一轮经济结构调整过程中的产能过剩来势凶猛，其处置难度不亚于上世纪90年代中期的国企改革，重点问题是要解决淘汰僵尸企业所要涉及的就业与债务问题，核心问题是要防范因结构调整与处置僵尸企业可能引发的金融风险，同时还应在此过程中引导中国经济与国企改革步入稳健发展的市场经济新常态。   　　有人说，解决此轮困境需要再一次的政策性破产，这种看法不能同意。与上世纪90年代不同，我们面临的国际经济金融形势与国内市场社会体制环境发生了很大变化。上一轮困境国企危机中，解决人员安置问题主要靠的是国有土地资源，解决债务危机主要靠的是银行呆坏账准备金及核销制度，现在这两项制度红利已经用尽。土地资产作为困境企业的隐性资产早已不再，而今天银行债务的简单核销，是对商业银行20多年市场化改革的倒退。    　　短期政策应对，还是应坚持以市场化手段为主、以行政化手段为辅的原则，以利于后期改革对接。  一是应严格按照破产法来对僵尸企业实施市场退出。    　　绝不允许上世纪90年代那种通过让担保债权人让利受损的方式推动企业破产。不能由地方政府直接插手干预破产程序或法院随意变更法意，以保证破产程序公正公平，保护债权人债务人合法权益以及维护市场交易的信誉信用。对那些政府不得不救助的企业，应在符合破产法制度与程序的基础上进行融资支持、税收优惠、财政补贴或债务冲抵。    　　二是处理好僵尸企业失业人员安置问题。    　　与上世纪90年代不同，这次国家不仅要考虑到失业人口规模与社会稳定问题，还应考虑到如何使僵尸企业处置过程能更公正公平公开进行，保护企业雇员的合法权益，并建构一套社会保障供给、职业培训、创业或再就业体系。国家应考虑安排投入更多的工业企业结构调整专项奖补资金，这笔资金主要用于退出过剩行业员工社保安置；同时应强制要求地方政府将原有支持补贴给僵尸企业的资金转移支付补贴给下岗职工。    　　三是要挖掘一批专家担当专业的管理人。    　　相关国资管理部门与地方政府应在金融机构、国有企业汇集一批专家型企业家，更应以开放心态引进民企与战略投资企业家介入僵尸企业的拯救与处置中来。应放手让他们以市场化方式担任管理人，处理僵尸企业事务。在英美等发达国家，大型企业的重整重组，就有CRO(首席重组官)这种角色。中国上世纪90年代的去产能过程中，也涌现了一批这样的企业家与专业人士，应重视发挥这些专业人士的作用。    　　四是要改变债权人债务人行为方式，使其真正自负其责。    　　监管机构这次不能简单核销银行的呆坏账，应按照责权利对等与市场化原则处理不良资产。    　　五是并购重组与破产清算相结合。    　　应在僵尸企业处置过程中引入庭外重组和预重整制度，将之与破产清算结合在一起以降低交易成本，保存企业资产的价值，实现债权债务关系的更优调整。庭外重组是陷入困境但有复兴可能的企业与其债权人之间以协议的方式，对企业进行债务调整和资产重构，以实现企业复兴和债务清偿的一种法庭外拯救手段。预重整的优势在于低成本和高效率，这在美国已是一成熟制度。    　　中长期建议：做好四个方面的制度建设    　　一是修改破产法，成立破产管理局。    　　2006年的破产法已运行九年，与中国现行市场经济的发展已出现不适应的一面。建议借鉴英美等国及香港地区政府管理破产事务的经验，在中国设立破产管理局，作为国务院直属的一个政府部门来负责推动破产法的实施与修改，管理破产方面的行政事务。    　　二是改变地方政府的政绩预期。    　　目前破产制度在运行中存在大量地方保护主义现象，政府干预破产市场化运作机制的程度较深。这些地方保护主义的根源在于地方政府认为当地的大中型企业如果破产会对其政绩造成不利影响。这就要求政府在政绩考核制度上做出调整，打破以往的政绩预期，引导地方政府从长远出发做出判断，积极推动供给侧结构性改革。    　　三是推进破产案件的司法受理。    　　除了要阻遏地方政府在法院受理破产案件的干预外，应在法院体制与内部考核机制上进行改革，以改变法院在破产案件中权威式微的状况，还应建立一支专业化的破产案件审理队伍。可以借鉴美国的专门破产法院与破产法官制度，使破产法院独立于地方政府的利益，独立而专业地受理审理涉及跨地跨界商业贸易与债权债务关系的破产案件。    　　四是推动建立个人破产制度，完善金融机构破产程序。    　　个人破产，是指作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时，由法院依法宣告其破产，并对其财产进行清算和分配或者进行债务调整，对其债务进行豁免以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系的法律规则。为适应消费时代的来临，保护债权人债务人合法权益，为更好发挥破产法的市场信用功能，全国人大应加快制定个人破产法。    　　中国自2001年起开始从法律角度思考解决金融机构退出问题。目前，国务院已制定《证券公司风险处置条例》、《存款保险条例》。在此基础上，若还有少量机构在风险处置完毕后需要退出市场，就可直接适用《企业破产法》相关清算程序，另行立法的必要性已不大。下一步，应进一步加强存款保险的早期纠正和风险处置职能，进一步完善证券投资者保护制度和保险保障基金的职能，与央行、监管机构一道形成风险处置合力，明确《企业破产法》对金融机构的适用程序，尽快完善各类金融机构的有序清算程序。