“水十条”发力：多途径量化治污 重申“三条水红线”

4月16日，作为全国水污染防治工作行动指南的《水污染防治行动计划》正式在中国政府网公布。因其内共含有十条治水计策，故被业内俗称为“水十条”。

　　相继出台的“大气十条”、“水十条”，以及据环保部部长陈吉宁近期透露的可能随后出台的土壤污染防治行动计划(“土十条”)，将成为中国政府向污染宣战的“三大战役”行动总纲。

　　“水十条”的编制牵头单位和主要技术支持单位为环保部所属的环境规划院，最初起草工作始自2013年4月初，前后持续两年，历经30稿修改，期间还曾两次征求地方意见。修改这么久的原因是，一方面，水污染防治比大气问题复杂;另一方面，中国长期以来“九龙治水”，中央与地方、各个部委之间的磨合过程因此延长。

　　“水十条”设定的目标要求，“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制;到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右;最终，到本世纪中叶，生态环境质量要实现全面改善，生态系统实现良性循环。”

　　多途径量化治污

　　自从2014年李克强总理在政府工作报告中提及将实施“水十条”，到正式文件对外发布，对其具体内容的猜想一直未曾终止。目前来看，“水十条”针对中国水资源的两大主要问题——即水污染和地下水开采过度——均确立了直观量化的水治理目标。

　　根据《2012年中国环境状况公报》，目前中国的长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河以及辽河这七大流域中，仅有长江和珠江流域Ⅲ类以上水质超过70%。黄河、松花江淮河以及辽河Ⅲ类以上水质分别为60.7%、58.0%、47.4%和43.6%，而海河则仅有39.1%水质在Ⅲ类以上。

　　“水十条”对此提出，到2020年，中国七大重点流域水质优良(达到或优于III类)比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于III类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良(一、二类)比例达到70%左右。除此之外，京津冀区域丧失使用功能(劣于V类)的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。

　　牵头承担“水十条”部分编制工作的环境保护部环境规划院副院长吴舜泽4月17日上午在接受中国政府网访谈时说，过去水治理规划抓大江大河比较多，而这次“水十条”把城镇黑臭水体作为攻坚重点，体现大小并重，知难而进的思路。他说，城镇黑臭水体治理是“水十条”中最难的内容，治理好与坏主要由老百姓评判。

　　为了实现上述一系列目标，“水十条”提出了10条35款，共238项具体措施。据《财经》记者统计，其中除了近130项改进强化型措施，还有90余项为创新性措施，例如对超标企业实施“红黄牌”管理制度。以及10余项探索性制度，例如研究建立国家环境监察专员制度等。与以往规划不同，“水十条”还格外强调了政府、市场和公众的作用，把政府管制、市场刺激和公众参与结合起来，共同推动水污染治理目标的实现。

　　此外，“水十条”还提出要依法公开环境信息，加强社会监督。综合考虑水环境质量及达标情况等因素，国家每年公布最差、最好的10个城市名单和各省(区、市)水环境状况。

　　在这些相关措施当中，发展环保市场、吸引社会资本投入生态环境保护等方面格外受到关注。据环保部分析：利用投入产出模型测算，将直接购买环保产业产品和服务超过1.4万亿元，间接带动约5000亿元，共计可以带动1.9万亿的环保投资需求。随着投融资、建设管理等模式创新，将持续提升相关环保产业发展水平，创造更大的经济社会效益。

　　对于具体的收益数字，这只是较为保守的估计。另有相关学者测算：实施“水十条”，预计可以拉动GDP增长约5.7万亿元，并累计增加非农就业约390万人，使服务业占GDP的比重增加2.3%。

　　重申“三条水红线”

　　虽然“水十条”的主旨为如何防治水污染，对于如何节水，“水十条”也做出了详细规定。

　　在控制用水总量方面，“水十条”称将实施最严格水资源管理制度，到2020年，全国用水总量控制在6700亿立方米以内。这一指标沿袭了2012年1月初国务院公布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(下称《意见》)的相关数据。

　　为保障用水安全，《意见》清晰提出“用水总量、用水效率、水功能区达标率”三条“红线”管理指标。继续向上梳理其背景，“红线”政策的源头，其实始自2002年颁布的《中华人民共和国水法(修订案)》。因此，有关这一制度的理论及科学准备，至今已持续进行了十余年。

　　实施最严格的水资源管理，是水利部近年来在节水方面的一项重要工作。为此，各级水利部门制定了确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”的制度。对此，水利部前部长汪恕诚在此前“三条红线”公布时对《财经》记者表示，红线亦是考核中国水资源承载能力、水环境承载能力的具体抓手，“有了这些抓手，事情到底该怎么做，才变得可操作、可考核了”。

　　除实行最严格的用水总量控制目标外，此次“水十条”也在节水方面提出了提高用水效率的要求。具体而言：建立万元国内生产总值水耗指标等用水效率评估体系，把节水目标任务完成情况纳入地方政府政绩考核。将再生水、雨水和微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置。到2020年，全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量比2013年分别下降35%、30%以上。

　　不仅如此，根据“水十条”要求，中国还将对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批其建设项目新增取水许可。对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理。新建、改建、扩建项目用水要达到行业先进水平，节水设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投运。除此之外，还将建立重点监控用水单位名录。

　　但记者了解，从“最严格水资源管理制度”实施开始，水资源分配的进展工作就颇为缓慢，因为其中涉及到复杂的利益关系，尤其是在“水贵于油”的缺水地区，水量指标的“争夺”更形白热化。事实上，早在2011年时水利部就开始提出水权细分这一概念，但在2015年的水利厅局长会议上，水利部部长陈雷仍在提出要抓紧完成“三条红线”的县级指标分解工作。

　　除了进行水权指标分解工作之外，目前水利部还在逐步试点推行水权交易。这是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段，是促进水资源节约和保护的重要激励机制。有了水权交易之后，如果某地指标内的水确实不够生产生活之用，它还可以通过水权交易在市场上获得水资源，如此一来相对来讲可以减少水权分配的阻力。

　　不过，目前中国的水权交易才刚刚起步，因《新水法》修订时对此并未给出明确规定，故现在其发展仍然存在一系列问题：一是法律上不甚清晰，二是初始水权尚未明确，三是水权交易平台建设滞后，四是水权保护和监管制度、用途管制制度等尚需健全，五是水资源监控能力不足。