政府采购备战数字化转型

　　◇何宝宏：未来，政府大数据将形成统一的数据标准和质量要求，建立统一的数据共享交换平台，成立专业的数据运营机构。

　　◇王丛虎：信息技术倒逼政采数据治理和智慧监管不断成熟，管理标准化、精细化也将成为助推大数据应用和智慧监管的引擎。

　　◇王志刚：政府采购数字化转型将云计算、大数据、人工智能等技术优势嵌入政府采购全生命周期，借技术进步推动制度优化。

　　◇吕汉阳：未来我国央企采购中电商将大有可为。建议根据企业的不同分类，构建相应的采购体系和电商模式。

　　云计算、大数据在政府部门的运用

　　中国信息通信研究院云计算与大数据研究所何宝宏

　　近年来，中国的云计算市场持续高增长。2018年，云计算整体市场规模约为907.1亿元，其中公有云市场约382.5亿元，预计未来4年仍将保持快速增长；私有云市场约524.6亿元，未来几年将保持稳定增长，到2022年预计将达1172亿元。而关于政务云，2012年，财政部印发了《政府采购品目分类目录（试用）》，将云计算服务纳入其中，政府采购云计算服务在各政府部门的应用日趋广泛。目前，政务云领域主要的服务商包括传统的电信运营商、IT企业，互联网厂商、集成商。根据2018可信云提供的数据，对比金融云、企业级SaaS、教育云、游戏云、工业云、医疗云、交通云等行业云，政务云在行业应用里已遥遥领先。

　　当前，政务云计算服务类型主要包括云主机服务、对象存储服务、块存储服务、云分发服务、应用托管容器服务及本地负载均衡服务等。政府部门采购云服务的模式也发生了变化。最早出现的政务云模式是政府自建模式，即由政府独资建设，借助IT厂商运营维护，政府对云系统具有完全的所有权和决策权；之后发展为投资回报模式，即政府和建设方利用PPP等合作方式，对政务云进行建设、运营和维护；当前的主流模式为政府按需购买服务，云服务商进行建设和维护。国务院、财政部多次发文，鼓励以政府购买服务方式推动政务云建设。政府购买服务是政务云历经多年孵化出的最优模式，其可有效降低政府一次性成本投入、增强资源弹性能力、简化大量运维工作。未来，政务云市场将出现更多厂商联盟和合作形式，不同厂商互补合作。

　　目前，政务云的价值已经显现，中国信通院2018年政务云综合水平评估结果显示，评估案例近80%的部门、70%的业务系统已在“云”上运行。政务云建设模式可为政府节约近三成的成本，提高资源利用率，将部分政务事项的办理时间缩短到90%以上。不过，当前也存在一些问题。首先，政府部门采购时多采用单一服务商模式，易出现“绑架用户”行为，建议未来更多项目采用多家服务商联合的形式，为政府用户提供更丰富的资源选择及服务支撑。其次，云平台搭建中“重建设轻应用”现象仍然存在。例如，IaaS层（Infrastructure-as-a-Service，基础设施即服务，提供给消费者的服务是对所有计算基础设施的利用，包括处理CPU、内存、存储、网络和其他基本的计算资源，用户能够运行操作系统和应用程序等任意软件）投入比重大，PaaS层（Platform-as-a-Service，平台即服务，提供给消费者的服务是把开发语言和工具开发或收购的应用程序部署到云计算基础设施上，客户无需管理或控制底层的云基础设施）和SaaS层（Software-as-a-Service，软件即服务，提供给消费者的服务是运营商运行在云计算基础设施上的应用程序，用户可在各种设备上通过客户端界面访问）建设相对落后。因此，政务云下一步应着重在PaaS、SaaS层发力。基于PaaS层建设的数据共享交换平台可以有效打通数据壁垒。而在政务云中引入SaaS，相比于传统软件，在实施时间、流程化、成本及效率方面均有更大优势。

　　如果云计算是一个容器，大数据就是这个容器里的水。对于政府治理，大数据将原本分散存储在不同部门、行业的数据，作为整体进行统一管理、整合共享。当前，政府部门的数据管理面临不少挑战。首先是难以统筹协调。如，纵向的省市区县信息化系统如何对接；横向的各委办局信息化程度不一，复杂程度不同，人社、公安等部门信息系统多，数据整合难度大。其次是缺少大数据技术体系设计。各厂商采用的技术不一致，缺少统一的政务大数据技术架构设计及互联互通的技术规范，缺少对政务大数据应用的梳理。再次是缺少相应的专业机构来执行数据标准建设、运营管理政务信息资源平台，并对各业务部门进行培训和指引。最后是数据共享的权责及运营规则缺失，缺少激励措施、权利和责任的边界界定，缺少数据治理和数据运营的规范。

　　值得一提的是，大数据的发展历史是信息化建设从重视流程电子化到重视数据资产化的转变。具体体现在三个方面，一是数据更丰富，更有分析价值；二是分析工具更强大，成本更低；三是互联网商业上的成功引起各界重视。未来，政府大数据将形成统一的数据标准和质量要求，形成动态更新、准确的政务数据目录，建立统一的数据共享交换平台，成立专业的数据运营机构。在此基础上，还将逐步建立评估机制，对政务数据的整合、共享、应用水平进行定期评估与改进。

　　政府采购的大数据治理与智慧监管

　　中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院王丛虎

　　政府采购的三个阶段

　　政府采购可分为三个阶段。第一阶段是上世纪90年代开始的政府采购信息化的初级阶段。第二阶段是全流程电子化采购阶段，目前我国多地，尤其是经济较发达的省市，无论是集采机构还是代理机构，已实现了全流程电子化采购。第三阶段是智慧型政府采购。尽管到目前为止关于“智慧采购”还没有一个比较权威的定义，但个人认为，政府智慧采购应包含两个层面。第一个层面是将互联网、大数据、云计算等现代技术手段融入政府采购全过程，构建政府采购全时段、全领域的电子化系统平台，实现数据汇总、风险识别、自动预警等采购交易、采购监督和采购服务的全面智能化。第二个层面是所谓的智慧，应当是来自人的智慧，即制度设计者基于采购需求的满足和政策的实现而拥有的智慧。

　　智慧政采的三大作用

　　那么，智慧政采有哪些作用？我认为有三个方面。

　　第一是能够反映和刻画现实图景，即通过大数据刻画某一预算单位的政府采购习惯和行为。比如，某地财政局、政府采购中心借助某一政府采购大数据平台，刻画出当地某一预算单位某个月需要36万元购买矿泉水用于开会的场景。结果发现，下个月，该预算单位又购买了36万元的矿泉水。那么，无论是财政部门、政府决策部门还是纪检部门都可以以数据为抓手来判断，某采购项目背后是否存在问题。

　　第二是诊察和发现风险与问题的存在。仍然是通过场景刻画，我们可以了解某预算单位的大致采购行为。例如每个月采购10万元矿泉水用于开会，但忽然某个月，这笔费用上升到20万元，相关部门就可以根据这个变化的数据去诊断该预算单位或者采购代理机构是否存在问题。

　　第三是评估与预测未来走势，并及时应对。预算单位希望通过数据刻画出一年、一季度、一个月的政府采购场景。比如，一季度都采购了什么产品？每种产品的采购量、费用如何？在哪家代理机构进行了何种采购交易？不仅是采购人，财政部门也希望通过数据来了解各领域的政府采购指数。比如，每个月、每年绿色采购的指标如何？绿色采购中哪些指标对节能贡献最大？进而从大数据中挖掘独有特点，通过建立评估和预报模型，预测未来发展趋势。

　　政府采购大数据应用的困境

　　困境之一在于价值理念与认知的多元化。比如，某些地方政府领导因为担心技术不稳定等问题不愿采用全流程的电子化政府采购。但这仅仅是特殊情况，随着政府采购技术应用的成熟，价值理念差异化这一阶段将很快会过去。困境之二在于大数据组建层面。一个刚成立的大数据局，是否具有协调能力和组织管理能力？同一级别的机构怎么去协调和推动其他单位一起开展工作？当然，一个机构的存在，必然有其职责，也必然会在大数据的整合和利用方面有所作为，所以组织架构的问题应该也是暂时的。困境之三在于制度保障和执行力层面。数据标准不统一，导致信息无法有效共享。

　　政府采购数据治理及智慧监管的发展趋势

　　未来，政府采购数据治理制度发展方向应坚持以《政府采购法》为基础，不断完善适用于互联网平台的采购规范。首先，应对政府智慧采购的含义、特点等作出规定，在此基础上不断细化补充。其次，信息技术倒逼政府采购数据治理和智慧监管功能不断成熟。以政采商城为基础的采购平台，各种信息将进一步共享共通、大数据将被进一步挖掘。另外，管理标准化与精细化也是助推大数据应用和智慧监管的一大引擎，包括体制机制建设标准化、电子化平台建设标准化、采购场所及功能设施标准化、采购流程和服务标准化、信息公开标准化、专家库建设标准化以及信用管理体系标准化。最后，政府采购信用体系也将不断健全与完善。

　　政府采购数字化转型的成效及挑战

　　中国财政科学研究院财政大数据研究所王志刚

　　数字化时代给政府治理现代化带来新机遇，财政作为国家治理的基础和重要支柱，同样需要充分利用数字化红利。一些地方在财政数字化转型方面进行了富有成效的探索，同样也面临诸多问题与挑战，如何让全社会都能最大限度地获得数字化红利，进一步提升政府采购的质量和效率，是一个值得思考的问题。

　　政府采购数字化转型的背景与必要性

　　现代财政制度需要与之对应的现代治理手段。当前，以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代技术蓬勃发展，给政府治理尤其是财政制度的现代化带来了有利机遇。财政数字化转型通过数字技术对财政数据进行深度挖掘，能够优化财政业务流程，提高财政资金的使用效益；同时，财政业务数字化将产生大量数据资产，未来可能成为政府重要的资产。数字经济时代更加凸显传统政府采购模式的缺陷与不足，采购流程繁琐且审批时间长、透明度不高、信息不对称引发道德风险与逆向选择等问题，不利于政府采购职能的有效发挥。技术的进步与实践推动了数字化政府建设，政府采购数字化转型成为可能。

　　服务型政府建设需要政府采购数字化转型，一方面有助于规范采购行为、优化采购流程、提高采购资金使用效益，通过提升政府采购效能，落实政府采购“放管服”改革；另一方面，政府采购数字化转型将云计算、大数据、人工智能等技术优势嵌入到政府采购全生命周期，依靠算法自动识别、监控和预警，减少了人为因素的扰动，促进市场公平竞争。

　　廉洁型政府需要政府采购数字化转型。政府采购数字化让采购更加透明、阳光、规范，可以实现对政府采购全生命周期的数字化监管，可以实现对各种采购行为的穿透式监管，有助于提高政府的廉洁高效。

　　政府采购数字化转型面临的困难与挑战

　　典型表现为以下几点：

　　一是政府采购数字化平台的职能定位不清晰，有碍其可持续发展。政府采购天然具有公益性和非营利性，而政府采购数字化平台的运营者是典型的市场主体。然而，此类平台通常被视为政府公共服务平台的一部分，只能提供公益服务，政府有限的资金投入难以弥补平台开发、运营和维护的成本。

　　二是政府采购数字化平台运营缺乏具体的法律保障。作为一类新的市场主体，此类平台的运营者并未获得对应的法律保障，甚至受到现有法律法规的制约。此类平台不适用于《电子商务法》，政府采购的特殊性也使得平台业务模式不同于电子商务领域。例如，集中采购是政府采购的组织方式之一，供应商之间的充分有效竞争是政府采购制度的核心，而《电子商务法》第四十六条规定，“电子商务提供服务……不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易”。与政府采购相关的法律也同样难以适用于政府采购数字化平台及其运营者。此外，现有财政法规无法覆盖到此类平台机构，使得此类平台运营商潜在的提质增效作用得不到充分发挥。

　　三是政府采购标准化建设滞后。对于数字化转型后的政府采购而言，第一层次是实现供需双方商品与服务的标准化，第二层次是实现政府采购数据的标准化。与数字化时代相适应的政府采购规范与实施标准尚未出台，增加了需求侧商品与服务标准化的难度。

　　四是政府采购数据产权归属不清晰，不利于政府数据资产价值的实现。各类政府采购数字化平台产生的采购公告、合同、支付记录等大量数据，均没有明确的产权主体。政府采购数据源自于各个分散的采购人，在一定程度上具有国有资产的性质，数据集成后必然出现所有者缺位的问题。如果长期不明确归属问题，采购数据将成为冗余资产，难以发挥政府数据资产的价值。

　　五是部门协调与数据整合不足。将采购人和采购数据汇集到一起，是政府采购数字化转型成功的关键。然而，我国中央与地方之间、部门之间缺乏协同性，存在数据“条块分割”现象，使得数据整合这一基础工作的推进极其困难。当部门间数据无法实现一体化整合时，政府采购必然受制于信息不对称所引致的道德风险、逆向选择等委托代理问题。

　　对策建议

　　重新认识新型数字化平台的职能定位问题。政府采购数字化平台既是电商平台，又是电子政务平台，具有商业性和公益性的双重特性。在《政府采购法》修改之前，可借鉴《电子商务法》，先行出台一些地方性法律法规，充分考虑电子政务的特殊性，明确此类数字化平台的职能，以公益性为基础，同时兼顾企业长期可持续发展的商业性需求。将两种特性有机融合在一起，才能更有效地推动政府采购制度的高效运行。

　　加快制定数字化政府采购制度。2003年以来，各地区、各部门认真贯彻实施《政府采购法》，推动政府采购改革不断深化。但是我们也要清醒地认识到，政府采购制度尚未完全实现预期目标，仍然存在“质次、价高、低效”的弊病，采购政策功能和采购结果不匹配、专家评审质量不高、采购环节的信息不对称等问题普遍存在。数字化采购借技术进步推动制度优化，建议尽快出台全国性的“互联网+政府采购”行动方案、电子政府采购管理办法、政府采购信用管理办法等，并最终完成《政府采购法》的修订工作，为“互联网+政府采购”管理交易模式创新提供坚实的制度保障。

　　推进数字化政府采购标准建设。依托于大数据技术，我们可以更加精准地识别企业需求和政府需求，从而实现在数字化采购平台上的供需对接，提高财政资金配置效率。在数字化政府采购中，平台几乎承载了所有的标准：采购业务标准、服务标准、技术标准。另外，采购合同的标准化也是重要内容之一。按照目前的采购方式，分类编制通用类产品和服务项目标准采购文件，并依据《政府采购法》《合同法》等规定，结合行业特点和交易习惯制定合同文本。标准的统一，有利于实现全国政府采购市场和管理体系的一体化，有助于规范采购行为、促进廉政建设。

　　推进政府数据整合与开发利用。要充分利用“互联网+政务”的机遇，打破信息孤岛、数据分割等障碍，消除信息不对称性带来的各种问题。要建立跨部门的数据共享合作机制，实现财政、税务、社保、市场监督、司法等多部门之间的数据共享和监管协同；推动整合政府采购供应商数据库；推动评审专家数据库的信息共享；建立分行业的专家诚信记录档案和动态优化机制。

　　国企采购要与电商融合发展

　　国务院国资委研究中心吕汉阳

　　按照西方采购学理论，采购是第一利润中心。在企业中，创造价值的是销售部门和采购部门，节约成本就是在创造利润。政企采购，顾名思义包括政府采购和企业采购。两者的区别在于，政府采购的特点是非商业转售，最终要用于消费，所以更强调规范性；而企业采购大部分是为了投入生产经营活动，更强调市场效率。我国国企采购兼具政府采购与企业采购的特点，从反腐、防止国有资产流失的自身规范要求，以及互联网和电商发展要求来看，倒逼改革，拥抱互联网，国企引入电商平台，实现电子化电商化采购是必然趋势。

　　目前，我国央企采购体系尚不成熟，电商应用较为局限。自2012年6月起，国资委开展了采购管理提升行动，要求中央企业加大集中采购，通过充分利用信息化手段、向供应链管理转变、加强惩防体系建设及不断创新采购管理，准确把握采购管理发展方向，建立集中、高效、透明的采购管理体系。每年中央企业要对标打分，激励提升。

　　未来我国央企采购中电商将大有可为。第一，采购要依法依规，更要基于市场化考虑，学习国际先进企业采购体系，学习成熟的电商经验。第二，采购管理要分类对待，精细化发展。如将企业根据商业一类、商业二类、公益类等不同类型，采用不同采购方式；按照采购对象分类，央企采购可分为货物、服务和工程三大类；按照采购目的分类，可分为物资采购、办公采购、贸易采购等。根据不同分类，构建相应的采购体系和电商模式。第三，采购组织形式要考虑企业管控能力与边界，集中采购的程度要与国企改革现状相符合。第四，采购方式不一定要照搬《政府采购法》，可参考跨国公司经验和电商模式，并结合自身需求进行设计。第五，关于电商采购，大多数企业不一定都要自建采购平台，可与第三方的成熟电商合作，同时加强管控和信息安全。

　　（本版内容均为作者在“第三届互联网+政府采购发展论坛”上的发言，文字由本报记者整理）